Integridad y rendición de cuentas en la contratación pública

La contratación pública representa alrededor del 20 % del PIB de España, siendo un instrumento fundamental para que el sector público se provea, en colaboración con el sector privado, de los bienes y servicios necesarios para el ejercicio de sus competencias. Su importancia también reside en su relevancia desde el punto de vista económico, habida cuenta de su peso en el PIB y en el conjunto del gasto del sector público.

En los últimos años, la regulación jurídica de esta materia ha sufrido numerosas modificaciones, algunas de importante calado, para adaptarse tanto a la situación de crisis económica como para cumplir con las exigencias del Derecho europeo.

El marco regulatorio de la Unión Europea sobre contratación pública y la legislación nacional aplicable ofrecen un sólido mecanismo preventivo contra la aparición de posibles irregularidades. La nueva generación de Directivas de la UE adoptadas en 2014 subraya aún más la necesidad de una mayor integridad y la inclusión de normas específicas para situaciones de conflicto de intereses y requisitos más estrictos sobre la exclusión de proveedores.

En este escenario, el pasado 8 de febrero se publicó la Estrategia Nacional de Contratación Pública 2023-2026 (ENCP), aprobada en diciembre de 2022 por la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIReScon). La finalidad de la ENCP es abordar los aspectos que menciona el artículo 334 de la Ley de Contratos del Sector Público para establecer una serie de medidas y actuaciones que permitan cumplir los objetivos que este precepto menciona. Uno de los objetivos de la ENCP es combatir la corrupción y las irregularidades en la aplicación de la legislación sobre contratación pública.

La falta de compromiso con los principios fundamentales de integridad, rendición de cuentas y transparencia en la contratación pública puede crear espacio para la corrupción, socavar la eficacia de los servicios públicos y tener un impacto negativo en la rentabilidad del gasto público y en los ciudadanos. Los riesgos relacionados con la corrupción y el fraude son aspectos importantes de la contratación pública en el ámbito mundial. El marco normativo de la UE sobre contratación pública y la legislación nacional aplicable proporcionan un fuerte mecanismo preventivo contra la aparición de posibles irregularidades. El sistema legal de la UE se basa en los principios fundamentales de igualdad de trato, no discriminación, reconocimiento mutuo, proporcionalidad y transparencia, con reglas claras sobre cómo llevar a cabo los procesos de contratación pública para cumplir con estos principios.

La integridad se refiere a la alineación constante y la adhesión a los valores, principios y normas éticos acordados. En otras palabras, no se trata solo de ser fiel a uno mismo, sino también de rendir cuentas a las partes interesadas clave y operar de manera transparente como, por ejemplo, en la forma en que se organiza y gestiona la función de contratación para garantizar marcos de integridad y rendición de cuentas reconocidos internacionalmente. La integridad y la rendición de cuentas son dos componentes de la buena gobernanza pública, incluida la buena gestión financiera, y están estrechamente relacionados entre sí.

Etapa de procedimiento de la contratación pública: publicación, fase de licitación, apertura de ofertas, evaluación, adjudicación.

Etapa de contrato/gestión/seguimiento: firma, gestión del pedido de relación cliente-proveedor, entrega, gestión de calidad, ajuste de precios, informes.

La actividad continua de “Evaluación” se aplica tanto a la contratación pública individual como a las lecciones aprendidas y las mejoras para las próximas contrataciones.

La norma dedica un capítulo a la gestión de riesgos durante el proceso de contratación pública, al haberse identificado muchos riesgos en términos de integridad y rendición de cuentas que la organización compradora debe identificar y evaluar.

El anexo B del documento identifica un total de 24 riesgos repartidos a lo largo del proceso, con ejemplos de opciones de tratamiento de cada riesgo y de indicadores clave de desempeño:

• 8 riesgos asociados a la fase de preparación, por ejemplo tiempo insuficiente para recopilar y analizar datos, o una evaluación de necesidades o especificaciones inadecuadas.

• 10 riesgos asociados a la fase de procedimiento, como disponer de un número limitado de proveedores que responden a la contratación pública, o la existencia de posibles conflictos de interés

• 6 riesgos asociados a la fase de gestión/seguimiento del contrato, como puede ser la existencia de negociaciones posteriores al contrato o resultados inadecuados en relación con las necesidades.

La nueva norma europea tiene como objetivo proporcionar un marco sólido para los principios generalmente aceptados de integridad y rendición de cuentas en la contratación pública. La lucha por estos principios, que son objetivos para cualquier organización compradora, implica gestionar diversas limitaciones en diferentes proporciones. En este documento, esto se refleja en el equilibrio entre requisitos de carácter obligatorio si se pretende cumplir con esta norma y requisitos de carácter recomendatorio o directrices.

La nueva Norma UNE-EN 17687 se estructura de la siguiente manera:

• Capítulos 1 a 3: el objeto y campo de aplicación, y los términos y definiciones que se aplican a este documento.
• Capítulo 4: los principios fundamentales subyacentes en este documento: integridad, rendición de cuentas y transparencia.
• Capítulo 5: gobernanza dentro de la organización compradora, incluidas las políticas, el comportamiento y el liderazgo.
• Capítulo 6: el proceso de contratación pública y los riesgos involucrados.
• Capítulo 7: la gestión de las partes interesadas, en particular en relación con la aproximación al mercado, la cadena de suministro y los niveles de usuario final.
• Capítulo 8: la consideración de los factores humanos dentro de la organización compradora, particularmente las competencias y el desarrollo de sus trabajadores, pero también los mecanismos y medidas tomadas por la organización compradora para aplicar este documento.
• Capítulo 9: la evaluación del desempeño del proceso de contratación pública;
• Capítulo 10: la mejora continua del proceso de contratación pública.
• Anexo A: orientación para la interpretación de los requisitos.
• Anexo B: orientación sobre riesgos comunes en el proceso de contratación pública.

En los cuatro capítulos iniciales se sientan las bases de entendimiento sobre el contenido del documento, en lo que a terminología y principios se refiere, recogiendo un total de 35 definiciones relativas a conceptos generales (rendición de cuentas, integridad, trasparencia, riesgo…), a organizaciones (gobernanza, organización compradora, comportamiento ético…), a la contratación pública, a personas, a datos y documentación (contrato evidencia…); seguido de un capítulo dedicado a los principios fundamentales de integridad, rendición de cuentas y trasparencia.

Otro de los aspectos relevantes de la Norma UNE-EN 17687 es el capítulo dedicado al personal, del todo alineado con otro de los objetivos de la Estrategia Nacional de Contratación Pública. Así, señala la necesidad de incrementar la profesionalización de los agentes públicos que participan en los procesos de contratación como medio de mejorar la eficiencia de la contratación en aras de un crecimiento inteligente, sostenible e integrado.

En este sentido la norma establece requisitos como el que la organización compradora debe contar con un código de conducta, o el de desarrollar procesos para prevenir y detectar el fraude y la corrupción en su organización (incluido el mecanismo de denuncia de irregularidades) basados en los resultados de la evaluación de riesgos junto a la recomendación de establecer un sistema de sanciones eficaz, entre otros.

La norma europea se ha elaborado en el seno del organismo europeo de normalización, CEN, del que UNE es el miembro español. Los trabajos de seguimiento e influencia en el desarrollo del documento se han llevado a cabo en el Subcomité UNE de Contratación pública que forma parte de la estructura del Comité UNE de Ética, gobernanza y responsabilidad social de las organizaciones (CTN 165), con la participación de cerca de 50 organizaciones del ámbito público y privado, entre ellas varias asociaciones sectoriales, grandes empresas, pymes, que han trabajado bajo los principios de apertura, transparencia consenso y colaboración público-privada, que son los garantes del proceso de elaboración de normas UNE.

El CTN 165 es el responsable de la normalización en los ámbitos de ética, gobernanza y responsabilidad social de las organizaciones y de las actividades profesionales, como herramienta para el desarrollo sostenible. Incluye la gestión del compliance, la gestión ética y de valores, los códigos éticos profesionales, la bioética y los instrumentos socialmente responsables, con el fin de desarrollar normas técnicas o estándares que ayuden a las organizaciones a afrontar los desafíos globales, entre los que figura el buen gobierno. Su estructura puede verse en la Figura 3.

El Subcomité UNE de Contratación pública (CTN 165/SC 5) acaba de publicar una norma llamada a establecer un nuevo marco de compromiso en la función de provisión de bienes y servicios en el sector público.

La importancia actual y pretérita de la contratación administrativa en el marco de la actividad económica general ha hecho que las actuaciones en este ámbito tengan una relevancia social determinante, que se ha visto agudizada por constituirse la contratación pública en un elemento muy ligado, en muchos momentos, a la patología de las conductas sociales.

De ahí que en el ámbito público se esté hablando de la necesidad de dotarse de planes antifraude en el ámbito de la contratación administrativa y que los trabajos del CTN 165/SC 5 se hayan centrado, en línea con el modelo europeo del mismo orden, en establecer elementos que prevengan aquellas situaciones y que doten de racionalidad la actuación administrativa.

Es en este punto donde se considera que la planificación de las necesidades, su articulación objetiva y vinculada a las políticas concretas, su objetivación en el aprovisionamiento y la propia evaluación del nivel de cumplimiento de los respectivos objetivos propuestos con la propia contratación son los elementos centrales de la regulación de normalización que se propone en la norma UNE.

La característica general del proceso de contratación que define la norma pasa por la demostración de un compromiso adicional y voluntario en situar el aprovisionamiento de bienes y servicios en un contexto más profesionalizado, evaluado, auditado. Y, por tanto, que sitúe a la entidad pública ante exigencias que, por otro lado, forman parte del hacer común de muchas organizaciones que precisan de medios y bienes ajenos para el cumplimiento de sus fines.

En un ámbito como la contratación pública, a pesar del fuerte marco regulatorio, los riesgos de corrupción, los conflictos de interés y posibilidades de fraude siguen muy presentes; así como la necesidad de menos burocracia, de una mejor planificación y profesionalización o de alcanzar una contratación socialmente más responsable.

En este contexto, la publicación de la Norma UNE-EN 17687 Contratación pública. Integridad y rendición de cuentas. Requisitos y orientaciones puede suponer una oportunidad de cambio, de apostar por una nueva forma de gestionar las compras públicas por parte del poder adjudicador.

Un modelo que no supone duplicidad, ni debe entenderse como una carga burocrática más, sino como un sistema de gestión que actúa sobre todas las fases del ciclo de compras, de forma compatible con el marco jurídico. Así, por ejemplo, su implantación implicará para el poder adjudicador la necesidad de hacer una planificación estratégica, de disponer de un código de conducta, identificar riesgos e implementar planes para prevenir o mitigarlos, de tener indicadores para evaluar el desempeño (medir la calidad o el impacto social), identificar competencias, formar y desarrollar al personal (profesionalizar), etc. En definitiva, la implantación de una sistemática cuyos principios y criterios, aunque no son referencia habitual en las administraciones públicas⁽¹⁾, empiezan ya a resultar de aplicación, como en el caso de la gestión de los fondos del Plan de Transformación, Recuperación y Resiliencia y sus planes de medidas antifraude.

⁽¹⁾Orden HFP/1030/2021, de 29 de septiembre, por la que se configura el sistema de gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Anexo II.A.